Fui indiciado em um PAD: o que acontece agora e como preparar a defesa?

Indiciado em PAD: como preparar a defesa?

Receber uma indiciação em Processo Administrativo Disciplinar representa um momento diferente de simplesmente tomar conhecimento da existência do PAD.

A instrução já avançou e a comissão entendeu que existem elementos para atribuir ao servidor determinada infração disciplinar. Isso não significa que ele já tenha sido condenado. A indiciação antecede a apresentação da defesa escrita e ainda haverá outras etapas antes do julgamento.

Também não é recomendável, contudo, tratá-la como uma simples formalidade.

É nesse momento que a acusação deve estar suficientemente delimitada para que o servidor consiga identificar quais fatos lhe são atribuídos, quais provas são utilizadas para sustentá-los e o que precisa ser efetivamente enfrentado em sua defesa.

O que significa a indiciação no PAD?

No regime dos servidores públicos federais, disciplinado pela Lei nº 8.112/1990, a indiciação ocorre após a fase de instrução.

O artigo 161 estabelece que, tipificada a infração disciplinar, a comissão formulará a indiciação do servidor, especificando os fatos imputados e as respectivas provas. A partir daí, o servidor será citado para apresentar defesa escrita.

Existe, portanto, uma diferença importante entre a instauração do PAD e a indiciação.

No início do processo, ainda haverá produção de provas e apuração dos acontecimentos. Na indiciação, a comissão já realizou a instrução e concluiu pela existência de elementos que, em sua avaliação, justificam a imputação de uma infração ao servidor.

É justamente por isso que a indiciação deve ser examinada com atenção.

A acusação precisa estar claramente definida

Para que exista defesa efetiva, o servidor precisa compreender do que está sendo acusado.

A Lei nº 8.112/1990 determina expressamente que a indiciação especifique os fatos imputados e as respectivas provas:

MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. DEMISSÃO. NULIDADE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. INEXISTÊNCIA. PROVA DA MATERIALIDADE E DA AUTORIA. FALTA DE PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA DO PREJUÍZO DA DEFESA ORIUNDO DAS IRREGULARIDADES INDICADAS. PAS DE NULLITE SANS GRIEF. INDICIAMENTO DO SERVIDOR. DESCRIÇÃO MINUCIOSA DOS FATOS E INDICAÇÃO DO LASTRO PROBATÓRIO.

(...)

4. No tocante às nulidades envolvendo o indiciamento do acusado, a par da falta de comprovação do prejuízo à defesa, também não merece acolhida a alegação porque a indiciação foi feita com a descrição minuciosa dos fatos e dos elementos probatórios que a embasaram.

5. Não há nulidade no processo administrativo disciplinar, porquanto, nos termos do entendimento do Superior Tribunal de Justiça, a descrição minuciosa dos fatos se faz necessária apenas quando do indiciamento do servidor, após a fase instrutória, na qual são efetivamente apurados, e não na portaria de instauração ou na citação inicial. (STJ, MS 14.780/DF, Rel. Min. Sebastião Reis Júnior, Terceira Seção, julgado em 13/11/2013, DJe 25/11/2013.)

O Superior Tribunal de Justiça já enfrentou diretamente essa questão no MS 14.780/DF. Naquele julgamento, considerou regular a indiciação porque havia descrição minuciosa dos fatos e dos elementos probatórios que a sustentavam. O Tribunal também ressaltou que essa delimitação é exigida após a fase de instrução.

Isso não significa que o termo de indiciação precise antecipar todos os argumentos que posteriormente constarão do relatório final. Significa que a acusação deve permitir ao servidor compreender quais condutas lhe são atribuídas e quais elementos são utilizados para sustentá-las.

Uma acusação excessivamente genérica pode comprometer o exercício da defesa justamente porque dificulta a identificação dos fatos e das provas que precisam ser enfrentados.

Qual é o prazo para apresentar a defesa?

No PAD federal, após a indiciação, o servidor é citado para apresentar defesa escrita no prazo de 10 dias.

Quando houver dois ou mais indiciados, o prazo comum será de 20 dias. A Lei nº 8.112/1990 ainda admite que o prazo seja prorrogado pelo dobro para a realização de diligências consideradas indispensáveis.

Esses prazos dizem respeito ao regime federal.

Servidores estaduais e municipais podem estar submetidos a estatutos próprios, com procedimentos e prazos diferentes. Por isso, antes de calcular o prazo ou definir a estratégia de defesa, é necessário identificar qual legislação rege o vínculo funcional.

O que analisar antes de escrever a defesa

Um erro frequente é receber a indiciação e começar imediatamente a redigir a defesa, respondendo aos argumentos na mesma ordem em que foram apresentados pela comissão.

Antes disso, é necessário retornar aos autos e compreender como se chegou à acusação.

A análise deve confrontar cada fato imputado com as provas que supostamente o demonstram. Também é importante verificar se a conclusão apresentada corresponde ao que efetivamente foi produzido durante a instrução, se existem elementos favoráveis que não receberam a mesma atenção e se o enquadramento disciplinar proposto é compatível com a conduta apurada.

Em determinadas infrações, não basta demonstrar que um fato ocorreu. Pode ser necessário analisar a intenção do servidor, as circunstâncias em que a conduta foi praticada ou outros elementos necessários à própria caracterização da infração.

Também é nesse momento que eventuais problemas ocorridos durante a instrução devem ser examinados. O indeferimento de uma prova relevante, dificuldades de acesso aos autos ou outras irregularidades podem ter importância para a defesa, desde que avaliados no contexto concreto do processo.

É somente depois dessa reconstrução que a estratégia da defesa escrita começa a ficar clara.

Na prática: a indiciação deve ser confrontada com os autos

A indiciação não deve ser lida isoladamente.

Uma imputação que parece consistente quando examinada apenas a partir da narrativa da comissão pode assumir outra dimensão quando confrontada com depoimentos, documentos, perícias e demais elementos produzidos durante a instrução.

Por isso, a pergunta inicial não deveria ser apenas “como responder à indiciação?”, mas também “as conclusões da indiciação correspondem ao que as provas efetivamente demonstram?”

Essa diferença pode modificar toda a estrutura da defesa.

Fatos e enquadramento jurídico da acusação

Outro cuidado importante está na distinção entre os fatos atribuídos ao servidor e sua classificação jurídica.

O STJ possui entendimento de que, no PAD, o acusado se defende primordialmente dos fatos que lhe são imputados, e não simplesmente da classificação legal atribuída à conduta.

No AgInt no MS 23.865/RJ, por exemplo, a Primeira Seção entendeu que a alteração posterior da capitulação jurídica não produz automaticamente nulidade quando os fatos permaneceram suficientemente delimitados durante o procedimento.

Isso não torna irrelevante o enquadramento disciplinar.

A defesa pode discutir se os fatos efetivamente ocorreram, se são atribuíveis ao servidor e, ainda, se aquilo que foi comprovado é juridicamente suficiente para caracterizar a infração indicada.

São questões diferentes e que precisam ser examinadas separadamente.

E se houver nulidades durante o PAD?

A defesa também deve verificar se o procedimento respeitou as garantias asseguradas ao servidor.

Isso não significa transformar a defesa escrita em uma sucessão de alegações de nulidade.

O entendimento consolidado do STJ é de que, como regra, o reconhecimento de nulidade em processo administrativo disciplinar depende da demonstração de efetivo prejuízo à defesa. Não basta apontar uma irregularidade formal. É necessário verificar de que maneira ela repercutiu concretamente sobre a possibilidade de defesa do servidor.

Essa orientação torna especialmente importante estabelecer a relação entre a irregularidade identificada e sua consequência no processo.

Se uma prova relevante foi indeferida, por exemplo, a questão não se encerra na constatação do indeferimento. É preciso analisar qual fato se pretendia demonstrar, por que aquela prova era relevante e de que maneira sua ausência comprometeu a defesa.

Por que é preciso analisar as provas, e não apenas a indiciação

Uma defesa consistente não deve se limitar a responder às afirmações contidas no termo de indiciação.

Se a comissão afirma que determinada testemunha confirmou um acontecimento, é importante examinar o depoimento.

Se a imputação está baseada em documentos, esses documentos precisam ser analisados.

Se existem versões divergentes sobre os acontecimentos, é necessário verificar como a comissão tratou essas divergências e se há outros elementos capazes de esclarecer os fatos.

Essa análise também permite identificar uma distinção particularmente importante: provar que determinado acontecimento ocorreu não significa necessariamente provar que o servidor praticou uma infração disciplinar.

A existência do fato, sua autoria, as circunstâncias em que ocorreu e sua adequação à infração disciplinar imputada podem exigir análises distintas.

É necessário ter advogado após a indiciação?

A presença de advogado não é obrigatória, como regra geral, no Processo Administrativo Disciplinar.

O Supremo Tribunal Federal consolidou esse entendimento na Súmula Vinculante nº 5:

“A falta de defesa técnica por advogado no processo administrativo disciplinar não ofende a Constituição.”

A inexistência de obrigatoriedade, contudo, não significa que a assistência jurídica seja irrelevante.

A indiciação é justamente o momento em que já existe uma acusação disciplinar delimitada. A elaboração da defesa pode exigir análise simultânea dos fatos, das provas, do enquadramento jurídico, de questões procedimentais e das possíveis consequências funcionais.

Essa avaliação assume especial importância quando o processo pode resultar em suspensão, demissão ou outra penalidade com repercussão significativa para a vida funcional do servidor.

O que acontece depois da defesa?

A apresentação da defesa escrita não encerra o PAD.

No regime federal, depois de examiná-la, a comissão elabora relatório no qual apresenta suas conclusões sobre a responsabilidade do servidor e encaminha o processo à autoridade competente para julgamento.

A autoridade julgadora deverá então decidir se acolhe as conclusões apresentadas e se existe fundamento para aplicação de penalidade.

A indiciação, portanto, não equivale à condenação.

A defesa escrita é apresentada justamente em um momento no qual a acusação já está delimitada, mas a responsabilização ainda não foi definitivamente decidida.

Como preparar a defesa após a indiciação

Ser indiciado em um PAD não significa que o servidor já tenha sido considerado culpado.

Significa, porém, que o processo chegou a um estágio em que a comissão entende existir suporte para formular uma acusação disciplinar.

Por isso, a preparação da defesa não deveria começar apenas pela leitura do termo de indiciação.

É necessário examinar o processo como um todo, reconstruir os fatos, confrontar a acusação com as provas produzidas, identificar elementos favoráveis, analisar o enquadramento disciplinar e verificar se eventuais irregularidades ocorridas durante o procedimento provocaram prejuízo à defesa.

Quando o PAD envolve risco de suspensão, demissão ou outra consequência funcional relevante, essa análise assume importância ainda maior.